彭森:海南自贸区要有突破进展,中央须真放真改真支持

【编者按】2018年4月13日,海南建省办经济特区30周年大会在海南省人大会堂举行。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席大会并发表重要讲话。讲话指出,党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区,支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设,分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。


明天是“4·13”重要讲话一周年,中国经济体制改革研究会会长、国家发展和改革委员会原副主任彭森谈了谈他对海南自贸区(港)建设的思考和建议。




海南探索建立中国特色的自由贸易港是国家的一个重大制度安排、重大的战略。在今年的两会上,李克强总理专门再次强调,推动全方位的对外开放、培育国际经济合作和竞争新优势,赋予自贸试验区更大的改革创新自主权。明天是习近平总书记“4·13”讲话整整一年,我们回顾一年的进展,总结经验,同时也是进一步学习中央精神、统一认识,面向未来,加快改革开放进程。利用这个机会,我想谈谈在加快探索中国特色自由贸易港过程中必须正确处理的几个重要关系问题。


一、正确处理解放思想和顶层设计的关系


为什么强调解放思想?中国的改革开放是以思想解放作为先导的,没有思想的解放,我们改革开放40年来,所取得的重大进展几乎都是不可能的。所以,习近平总书记去年在博鳌论坛上专门讲,40年来,解放思想和中国的改革相互激荡,没有进一步的解放思想,就没有新时代改革的大突破。


解放思想也有重要的现实意义。当前全面深化改革、在海南探索建设中国特色自由贸易港也迫切需要进一步地解放思想。应该说,在一个3.5万平方公里的岛上进行全省域的自由贸易试验区和进一步探索自由贸易港的试验是前无古人的,必须得解放思想。当然,说起来是对外开放,实际上是改革,每一步都涉及到旧的观念、旧的体制的突破和变革。解放思想不仅在于基层的探索和实践,不仅在于基层的干部,关键还是领导要解放思想;不仅在于专家,关键还在于中央的部门要解放思想。但是,现在如果看看近几年全国的一些进展和情况,我们就会发现,随着改革的目标模式、改革的推进方式、改革的动力发生的深刻转换,很多地方改革成了一些行政任务。一些形式主义、教条主义、经验主义的东西阻碍了我们进一步解放思想,阻碍了改革的深化。过多的考评、检查、问责抑制了基层干部改革的积极性。这些问题都必须认真地研究、认真地解决。当然,解放思想也要实事求是,只有解放思想才能真正的实事求是,而坚持实事求是必须思想解放。这两者关系是一致的。


当前,针对海南自贸区的试点为什么要强调解放思想和顶层设计的关系要协调好?应该说,中央的12号文件关于海南自贸区的指导意见既体现了解放思想,又体现了顶层设计。这就是解放思想和顶层设计最好的典范。但是,改革开放具体怎么开展,实际上,12号文件并没有没有回答,需要中央各个部门、海南省的各个部门和海南省的广大干部、企业共同研究这个问题。海南要坚持“大胆试、大胆闯、自主改”,这都要解放思想。3月19日,中央深改委八次会议再次强调各级党委政府要“乘势而上”,“想为敢为,勤为善为”,这对我们提出了更高的要求。


举一个例子,中央提出了两步走的战略安排,大体分为前8年、后10年两个阶段,2018-2025年的目标是高质量建设全省域自贸区,2026-2035年是探索建立中国特色自由贸易港。这是非常好的总体设计,但是,够不够?从规划层面、顶层设计的层面讲得很好,但是落实到工作,8年+10年能不能进一步分解成“三、五、八”。为什么提出前三年?2018、2019、2020这三年的时间作为起步阶段,创新探索制定总体规划和体制框架的阶段。而“五”,也就是第二个阶段,是指2021-2025,在“十四五”阶段,政策和制度的总体框架应逐步地确立。最后十年是在前8年的工作基础上进一步探索建立中国特色自由贸易港。这样的话,我们集中精力能够把前三年的布置方向搞对,步子迈得更稳一些,定位更准一些,这就有利于给后五年、后十年奠定很好的基础。我觉得在这个问题上也体现了一种解放思想。


二、正确处理好政府和市场的关系


十八届三中全会提出了政府和市场的关系始终是中国改革的核心问题。在海南探索建设中国特色自由贸易港,看起来是开放,实际上是改革,就是坚持用市场化改革引领伟大的探索。去年中央经济工作会议提出了五个坚持:坚持稳中求进工作总基调、坚持新发展理念、坚持高质量发展、坚持供给侧结构性改革为主线,增加了第五个,就是坚持深化市场化改革和更高水平的对外开放。我觉得市场化的改革和更高水平的对外开放是当前包括海南在建设自贸试验区、探索建设自由贸易港首先要解决的问题。我们海南一切的改革和开放工作目标是建立市场化改革最充分、对外开放程度最高、法治体系最健全的首善之区。因此,中央已经明确了一系列市场化改革和高水平对外开放的措施。海南都应该结合着本省的情况率先落实。


中央在产权制度改革、要素市场化改革方向批准一系列的试点,海南也都应该先行先试、率先探索。比如说产权制度方面,政府工作报告提出了“竞争中性”的原则。把竞争中性的原则用到国资国企改革方面,首先要求在一般竞争性领域,国企要抓紧进行混合所有制的改革,传统意义的国有企业应该从一般竞争性领域逐渐退出来。对于那些垄断的领域,通过国有资本的授权经营和一些公益行业的特许经营,加快建立和实现公平竞争的市场环境和改革目标。


再比如,从2015年开始,全国在33个县进行土地制度改革的试点,这是涉及到农村集体产权制度的改革。包括农村的土地征收、集体经营用地的入市和宅基地等制度改革方面,经过了三到四年的探索,对土地承包法、土地法两法进行修改。海南作为市场化改革最快的地区,33个县探索的土地制度改革应该尽快地在全省落实。这在中央层面没有争议,海南在这方面步子更大一些,可以把农村土地制度改革作为海南新的活力一个重要的增长点。此外,还有重点领域,电、油、气、通用航空方面的改革都应该进一步先行先试。


开放方面,这次两会提出要研究出台推动自贸区进一步开放和进一步发展的改革创新,海南也是责无旁贷,应该走在最前面。


关于进一步的放宽市场准入,缩减外资的负面清单,允许更多领域实行外资独资经营,海南也可以走得快一点。这方面说起来有非常多的、中央已经决定的带有方向性的改革,海南省应该走在前面,而且中央在各地各种试验区所推行的改革试点,海南应该率先进行有关的改革试验,无条件把这些改革任务接过来。


三、正确处理好中央与地方的关系


中国目前实行的还是单一制的政体,中央和地方的关系非常重要,在这对矛盾中主要矛盾还是中央。中央12号文件专门提出,“中央部门要真放真改真试”。在中央的统一领导下,将经济类和社会类事权尽可能下放给海南,使海南充分自主地享有相应的管理权限,探索实施“大负面清单”制度,以支持海南大胆试、大胆闯、自主改。我觉得海南作为一个试点地区,目标是要实现经济的自由化、市场化、国际化、法治化,这是非常好的。


但是,过去一年的实践怎么样,我所知道的,国家有关部门也做了一些调研,在目前的12个自贸区中,包括海南,目前在出台投资自由化一系列措施方面,需要向中央部门报批的占30%以上;在贸易自由化方面的措施,要向中央报批的还有35%以上;在金融领域市场化的改革措施50%以上中央审批;财税方面,百分之百都要中央的财政、税务、海关部门审批。这和前面的“真放真改真试”是否一致呢?很典型的例子,文化旅游部对海南的营业场所晚上的营业时间延长到几点进行审批。


我所听到的例子,海南省作为一个自由贸易试验区,它对于在哪个城市设免税店,一个城市最多可以设几个免税店,这些问题也要报中央几个部门会同审批,拖几个月才能批下来。比如省里提出在儋州能不能建一个免税店,不行,一票否决。海口再建一个免税店,开始也不行,后来说作为省会城市,建就建一个免税店吧。这样的权力如果都集中在中央的财政部、税务总局、海关的手里,海南的自贸区试验进展可能会大大地延缓,这与中央的总体要求是背道而驰的。


中央与地方的关系最核心的是中央地方财政的财权、事权的配置和安排。2017年,海南一般公共预算收入674亿元,一般公共预算支出1444亿元,中央的转移支付在这里面占55%左右,比重确实比较高。尽管从2018年开始,每年有一个综合财力补助100亿,加上了以后也不到60%,当然,比例还是很高了。这样的话,海南省和中央包括财政部的关系处于弱势的地位,缺乏话语权。在税收优惠方面,地方向中央强力部门提出的建议,被“一票否决”海南只通过一次一次地提出要求,给我们增加综合财政补贴,或者是一次又一次地提出对于科技领域的高端人才的个人所得税的税率做些调整,都是很难的。这些矛盾怎么解决?要和中央部门就财权事权的划分做个总体的谈判来解决。


实际上,对比国际上成功的自贸区、自由港,不仅仅是降低部分主导产业企业所得税率问题,减免在海南工作高端人才个人所得税税率问题,新加坡、香港最突出的特征就是免关税,免进出口环节的增值税、消费税和降低个人所得税税率(相比中国3-45%税率,香港2-17%,新加坡0-22%)。总之,海南实行零关税、低税率、简税制是探索中国特色自由贸易港的题中应有之义。这个问题必须解决,不仅仅局限在某个税种税率的调整,而应从整体上把海南作为单独关税区来设计。中央的税种收入是否全额留下?一些中央地方共享税全额留给海南,都应经过法律程序,在地方税种、税率方面扩大自主权。这些问题应该坚持以生产力标准检验,解放思想,实事求是。这个谈判会比较艰苦,应该在“十四五”初期解决。


四、正确处理改革和法治的关系


“破”与“立”始终是中国改革面临的一大难题。改革初期任务是突破计划经济体制,强调先破后立、大破大立,摸着石头过河,深圳要杀出一条血路来,就是说要突破旧体制,包括计划经济条件下的法律体系。在改革试验成功了以后,为了巩固和保障改革的成果,跟随型的法律体系才逐渐地建立起来。十八届四中全会提出全面依法治国,强调把一切改革纳入到法治的轨道。看起来改革和法治好像成为一对矛盾,法治成了改革的障碍和阻力。但是,实际上,“关了一道门,又打开了一扇窗”。过去是“法律跟随保障型”,现在可以通过法治力量直接为改革开辟道路。不但一些改革试点可以通过人大授权,暂停某些法律执行,还可以对一些重大改革探索专门通过法律程序给予支持认可,赋予这些改革合法地位。


海南自贸区就适用于这类情况。为什么呢?一是这个改革是重大的、全面的系统性试验,涉及大量的法律、制度、政策的挑战,这个问题不解决,改革寸步难行。二是海南在自由贸易港的探索,它的目标不是创建一个可复制、可推广的经验,其他自贸区还有这个任务。如这次政府工作报告就决定把自贸区的出入境政策措施推广至全国,自贸区试行市场准入负面清单也是可复制、可以推广的经验。而在3.5万平方公里的岛上推行全域自贸区,探索中国特色自由贸易岛,则是全新的、特殊的试验任务,类似于单独关税区,就是要有特殊政策、特殊法律地位,必须在法律上承认其地位。三是海南独处一岛,海南的经济体量小,人口也不多,4000多亿的GDP只占全国GDP的0.5%,1400多亿的财政支出占全国财政支出0.7%,特殊地位特殊政策不会引起攀比,政治、经济、社会方面的风险比较小,不会出大乱子,可以放开,让海南作为一个试验。


对于新时代这样全面、深刻的改革试验,要保证其平稳顺利推进,要保证其合法性,就必须由全国人大依法赋予其综合改革的授权,即落实法律意义上的权力“大负面清单”,允许其在经济、社会、文化、行政、法治等领域,围绕经济发展、体制改革、对外开放、社会建设、城市治理、民生事业、生态环境等主题进行全方位的试验探索。授权以后,有关改革事项不再向中央部委事前报告,全国人大、国务院可定期评估,进行监督。这项工作比较复杂,可在“十四五”后期通过,后十年全面实施。



以上四个关系,实际上是改革开放的四大任务。无论是解放思想也好,坚持市场化的改革,率先改革、率先试点也好,从现在就可以做,而且要贯穿今后10年、20年、30年的过程中。但是,后两个问题,中央与地方关系的问题,改革和法治的关系问题,这个可能会随着我们改革、中央的安排两步走的目标,头三年是重点做好这样的定位和基本设计,争取在“十四五”开始逐步把它落实到位,为海南真正到了2025年以后探索有中国特色的自由贸易港打好基础,在这方面作出贡献。


□彭森(发改委原副主任) 编辑 王宇 校对 柳宝庆


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